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客运出租汽车经营权质押法律障碍及风险探析
2017-09-13 11:13:04 来源: 法学在线
 

  出租车行业的发展需求及经营许可资源的有限性,导致了客运出租汽车经营权的市场化流通,进而出现出租车经营权质押的探索和尝试。在一些大中型城市,客运出租汽车经营权质押已经成为一种新型融资方式,在实践中开展开来,甚至有些城市出台了相应的地方性法规或政府规章。

  所谓的客运出租汽车经营权质押,在实践中指的是质押人以政府批准的客运出租汽车经营权作为权利质押标的,为自己或其他债务人融资,向债权人提供的一种担保。当债务人在债务履行期限届满未按约履行债务时,债权人(质权人)有权以该经营权转让所变现的价值优先受偿。然而客运出租汽车经营权能否作为质押的标的,这种融资方式是否合法合规,是否应进一步推广,值得深入探讨。

  一、客运出租汽车经营权质押是否合法

  (一)将客运出租汽车经营权进行质押无法律依据,不具有合法性

  对于通过政府行政许可授予的经营权可否质押,有学者持肯定意见。持此类观点的学者认为,我国《担保法》尽管没有明确规定经营权可以作为质押标的,但该法第75条第1款第4项规定的“依法可以质押的其他权利”[卢劲松:《经营权质押的法律问题探讨》,《学术论坛》2005年第6期。]中包含该等权利,其可以成为质权的标的。经营权具有财产属性,只要法律无禁止或不违反法律规定,即应该属于“可以质押的其他权利”这一类。

  但是,《物权法》第二百二十三条对可以质押的权利做出了明确的规定,在其规定的七项可以出质的财产权利中,并不包括客运出租汽车经营权。虽然该条第七项作为兜底条款,规定“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”可以质押,但是,目前法律和行政法规并没有规定客运出租汽车经营权可以出质。因此,客运出租汽车经营权并不能作为质押标的进行出质。

  财产性权利很多,并不是所有的都宜于作为质押标的,比如禁止流通、限制流通的财产性权利,比如获得抚(扶)养费、教育费、工伤或人身损害赔偿费等专属于人身的财产性权利,用于基本生活保障的工资报酬等权利。能作为质押标的的权利,必须由法律做出明确规定。反观《担保法》第75条第1款第4项规定,也可以看出,“依法可以质押的其他权利”是存在范围限制的,不能以此无限扩大质押标的的外延。

  可见,客运出租汽车经营权质押,并无全国性的法律或行政法规规定作为依据,并且,该有偿使用甚至未得到国务院部门的认可和支持,无部门规章做依据。笔者注意到,中华人民共和国交通运输部出台新规《出租汽车经营服务管理规定》,于201511日起实行。该部门规章也是禁止“出租或者擅自转让出租汽车车辆经营权的”。其规定“车辆经营权有效期限内,需要变更车辆经营权经营主体的,应当到原许可机关办理变更许可手续”,但需要审查新的车辆经营权经营主体的条件,提示车辆经营权期限等相关风险,并重新签订经营协议。这并不是出租汽车车辆经营权在两个主体间的转让。因此,对客运出租汽车经营权进行质押,不存在法律上的任何渊源,犹如无本之源、无根之木。

  但是一些地方不顾及与国家法律的冲突,却出台地方性法规或地方政府规章,对客运出租汽车经营权质押及其登记管理等进行了规定,如深圳市、郑州市、重庆、武汉市等。武汉市出台《客运出租汽车经营权质押出质登记管理暂行规定》,其第二条明确指出,“本规定所称的经营权是指符合法律法规规定条件的经营者,向政府支付经营权有偿出让金,取得在一定期限内从事客运出租汽车经营的权利。”由该条可知,政府是将行政许可作为政府掌管的一项财产资源有偿出让给经营者,在此前提下,允许获得资源的经营者作为自有财产用于交换和出质。换言之,政府将行政许可权用来经营,与出让国有土地使用权换取出让金的经营无异。笔者认为,除非有法律作出规定,政府不应将法律赋予的行政许可权利财产化,任何单位或个人基于行政许可获得的权利,也不宜作为自有财产来转让。客运出租汽车经营权的有偿使用是某些城市为建设发展需要而探索的行政资源有偿使用的一种方式,是不规范的,不符合科学发展、永续发展、规范发展和法治政府和法治社会建设的要求。

  (二)将客运出租汽车经营权进行质押无法理基础,不具有合理性

  首先,由于法律的否定,客运出租汽车经营权不具备交换价值。设定担保的最终目的是以担保物的交换价值来保障债务的清偿,取得担保物的交换价值是设定担保物权的终极目的。因此,用以设定担保的标的物必须具备交换价值,[卢劲松:《经营权质押的法律问题探讨》,《学术论坛》2005年第6期。]可以用货币估价并可以转让。与普通经营权不同的是,在交通运输行政管理部门登记的客运出租汽车经营权实质上属于一种行政许可,并不具有交换价值,或者说法律是否定其交换价值的。一般来说,政府依法许可特定民事主体可从事某些行为的权利或资格,不可转让。《行政许可法》第九条规定,依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让。我国法律法规、部门规章并未规定客运出租汽车经营权转让的法定条件和程序,并且有更多的地方政府明令禁止对道路运输经营许可证进行转让,如《石家庄市出租汽车管理条例》即明确规定禁止非法买卖、转让道路运输经营许可证。因其不可转让性,纵使能带来财产收益,客运出租汽车经营权也不具备交换价值。

  其次,客运出租汽车经营权具有专属性。客运出租汽车经营权实质是一种资格,是符合条件的民事主体通过申请政府许可而获得的资格。其一,该民事主体必须符合条件且必须通过政府依法认可;其二,该资格授予给提出申请并符合条件的特定主体,具有专属性。《中华人民共和国道路运输条例》以行政法规的形式,对从事客货运经营的民事主体所应具备的条件进行了规定。在此基础上,各地又以地方性法规或政府规章形式,对取得城市客运出租车经营许可应具备的条件做出细化的规定,如《抚顺市客运出租汽车管理条例》规定,客运出租汽车经营者应具备以下条件:(一)有符合规定要求的客运车辆和相应的资金;(二)由符合规定要求的经营场所;(三)由符合规定要求的管理人员和驾驶员;(四)由与经营方式相配套的经营管理制度;(五)由独立承担民事责任的能力;(六)符合其他有关规定的条件。各地规定也大抵如此。

  所以,客运出租汽车经营权实质上是一种资质、资格,其本身并不具有物权价值,故不可进行质押和转让。并且,根据《行政许可法》,通过行政许可授予的资格可以因某些法律事实而随时被撤销、吊销,甚至注销。

  二、将客运汽车经营权进行质押的种种风险

  基于利益的驱动,在现实实践中已出现了不少客运出租汽车经营权质押情形,甚至笔者了解到,还一些金融机构为拓展业务尝试金融创新,也欲试水。为此,笔者对客运出租汽车经营权质押可能存在的风险予以揭示。

  (一)以客运出租汽车经营权出质会导致担保合同无效

  如上所述,既然出租车客运经营权不是《担保法》中“依法可以质押的其他权利”、《物权法》中“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”,其质押会因“标的违法”,而被法院宣布无效。标的违法,是合同处置了法律不允许或不承认应由合同当事人予以处置的标的,当然合同是无效的。

  (二)实践中的挂靠经营会导致银行借贷业务中经营权质押登记混乱以及银行担保权利无效

  以行政主管部门颁发的客运经营许可证为标志的经营许可本身不具财产价值,也不能独立带来经营收益。经营收益是对运营车辆为主的实体资产进行经营而实现的,离开实体资产无所谓经营权。我们进行概念上的简单划分,可认为经营权要素中包含运营车辆和运营主体的客运经营许可证。实践中的出租车客运经营,常是个人购买车辆挂靠具有经营资质的单位进行经营。在这一挂靠关系中,运营车辆实际所有权和客运经营许可证处于主体分离的状态。车辆虽登记在被挂靠单位名下,但在车辆实际的所有权和客运经营许可证并不一致的情况下,客运经营权质押,往往会被法院认为出质人无权支配实体权利而无效。

  由于大量挂靠关系的存在,开展出租车客运经营权质押的地方,发生了不少银行借贷中经营权质押登记相关的混乱,致使银行债权得不到应有保障。如中国农业银行股份有限公司郑州市管城支行与赵铁钢、郑州市昌达出租汽车有限公司确认合同无效纠纷案中,河南省郑州市中级人民法院以(2014)郑民四终字第446号民事判决书判决出租车经营权质押合同无效。在另一案中,河南省郑州市中级人民法院以(2015)郑民三终字第328号,同样宣告中国农业银行股份有限公司郑州市管城支行与戴新伟设立的质押担保无效。上述案件中银行质押权被宣布无效,都是因为银行虽与出质人办理了出租车客运经营权质押登记,但出质人并不实际享有运营车辆的实际所有权导致的。

  值得指出的,郑州市制定《郑州市客运出租车管理条例》规定客运出租汽车经营权实行有偿出让、转让,使得客运出租汽车经营权有了交换价值,郑州市客运出租汽车经营权得以在实践中质押。除其合法性仍然值得怀疑,在实践操作中也产生了诸多乱象,质押制度能否实现立法的初衷,也值得质疑。

  (三)质押权利价值不确定,导致难以进行评估和转让操作,并且质押权利可能因行政处罚随时存在丧失风险

  客运出租汽车经营权价值,在发放贷款时和实现质权对其进行拍卖、变卖时,都需要评估。评估价值包括哪些要素,这些要素是什么关系?交通主管部门的经营许可、工商部门核准登记的价值如何评估,是否包括或参照经营车辆的数量和价值?这是实践中需要考虑的难题。并且,纵使在承认客运出租汽车经营权存在一定交换价值,允许其转让的地区,影响其价值大小的因素也比较多,变数较大。其作为质物进行质押在实践中还没有成熟或者行之有效的价值评估手段,价值评定的随意性较大。[卢劲松:《经营权质押的法律问题探讨》,《学术论坛》2005年第6期。]

  另,在质押过程中,被质押的经营权,随时可能因运营车辆毁损、灭失而面临风险;也会因经营者的违法行为等原因随时导致的经营许可被撤销、吊销,甚至注销,致使质权丧失。

  (四)实现质权时经营权难以通过转让程序或抵债程序交付给受让人或债权人

  客运出租车经营权,因为涉及客运行政主管部门的行政许可、工商部门的工商登记,如需抵偿债务或交付给受让人,如何进行经营权的交付,比如如何将被许可的主体进行变更,是否交付相关经营资产?受让方是否有符合法定条件,是否需要履行行政许可程序?这都是操作中的难题。可以说,按行政许可法等法律规定,根本就不能实现经营许可的抵债或交付操作。

  鉴于上述,客运出租汽车经营权转让和质押的探索和尝试是不合法不合理的,是与法制建设的要求相悖离的,在实践中已产生诸多混乱,这种融资方式不应再提倡和推广。